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孔祥智:產權制度改革與農村集體經濟發展

2020-07-30

摘要:近年來開展的農村集體產權制度改革對集體經濟發展產生了積極的促進作用。構建“產權清晰+制度激勵”理論框架,深入分析產權制度改革對農村集體經濟發展發揮作用的著力點發現,產權制度改革是促進農村集體經濟發展的重要原因,干部正向激勵機制激發了干部隊伍的積極性、主動性,結合地方特色進行制度創新。本文運用貴州省六盤水市、廣西壯族自治區貴港市覃塘區、山東省東平縣三個案例驗證了上述命題。后脫貧時代保持農村集體經濟發展效果,應穩定產權結構,構建農村集體經濟發展的長效機制,重視改革后農村集體經濟組織的合法經營建設,優化農村集體經濟組織發展的制度環境。

關鍵詞:產權;農村集體產權制度改革;農村集體經濟;制度激勵;經濟合作社

在“統分結合”的雙層經營體制中,農村集體經濟組織一直承擔著“統”的重要作用,但農業部門數據顯示,2015年,在全國58.4萬個村中全年沒有任何集體收益的村占比高達55.3%,年收入5萬元以下的村占比21.7%,收入拮據使集體經濟組織無法充分發揮統一經營作用。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對統一經營的范疇作了重新界定,“統一經營要向發展農戶聯合與合作,形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變,發展集體經濟、增強集體組織服務功能,培育農民新型合作組織,發展各種農業社會化服務組織,鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制,著力提高組織化程度。”這要求集體經濟組織要充分發揮為分散的家庭經營主體服務的作用,同時我國的特殊國情、特殊制度背景決定集體經濟組織不能在統一經營中缺位,否則,僅依靠市場機制調節經營性組織的服務行為很有可能造成市場失靈現象,特別是在突發公共衛生事件或自然災害時,單純依靠經營性組織會造成效率損失,最終損害小農戶利益。然而,集體經濟組織的低收入狀況又使其無法行使統一經營職責。這一矛盾現象使得農村基本經營制度一直處于不穩定狀態。而近年來開展的農村集體產權制度改革則對集體經濟發展產生了積極的促進作用,因此,應構建產權制度改革促進農村集體經濟發展的理論框架,從理論層面進行深入討論。

一、“產權清晰+制度激勵”分析框架

所謂產權,按照德姆塞茨的說法,“包括一個人或其他人受損或者受益的權利”,“產權是一種社會工具,其重要性就在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進行交易時的合理預期。”阿爾欽認為,“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品使用的權利。”西方經濟學家認為,產權具有排他性,屬于能以一定方式使用一種稀缺資源的產權人;產權是可分割的,可以細分為占有權、使用權、收益權、轉讓權;產權具有可處置性,產權人無論獲得哪種意義上的產權,都可以進行處置,除非合約有明確規定;產權是有限的,任何產權與其他產權之間都有清晰的界限,并且任何產權都有時間、空間界限。

產權經濟學源于科斯的企業理論,即科斯定理。“權利的界定是市場交易的基本前提,……最終結果(促進產值最大化)與法律裁決無關。”“這是科斯定理的實質。……這一結果取決于交易費用為零的假設。”“沒有這種權利的初始界定,就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易。但是,如果定價制度的運行毫無成本,最終的結果(產值最大化)是不受法律狀況影響的。”此為科斯第一定理。斯蒂格勒把它概括為:“在完全競爭條件下,私人成本與社會成本將相等。”由于社會成本代表著生產要素在替代的用途中會產生的最大價值,因此,在零交易成本條件下,產值將最大化。

交易費用不可能為零。“一旦考慮到進行市場交易的成本,那么顯然只有這種調整后的產值增長多于它所帶來的成本時,權利的調整才能進行。反之,禁令的頒布和支付損害賠償金的責任可能導致發生在無成英亚体育場交易條件下的活動終止(或阻止其開始)。在這種情況下,合法權利的初始界定會對經濟制度的運行效率產生影響。”此為科斯第二定理。具體表示為:第一,在現實世界里,交易成本一定大于零,因此,對產權的界定是重要的,它會對經濟系統運行效率產生影響;第二,產權的調整只有在有利于產值增長時才有可能發生,即發生產權調整的必要條件是調整后的產值大于調整前的產值,或者說必須出現產值的凈增長。

在科斯第二定理框架下,“一種權利的調整會比其他安排產生更多的產值。”農村集體產權制度改革就是這樣,在產權界定的初始階段(我們假定這次改革前為科斯所說的“初始階段”),集體產權的運行效率很低,這是改革的背景。《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)指出,農村集體經營性資產存在著“歸屬不明、經營收益不清、分配不公開、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問題”,這些問題歸結起來,就是歸屬不明,即產權不清晰。“這種形式的所有制沒能將任何人實施他的共有產權時所帶來的成本集中于他身上。”這種制度運轉的“談判成本可能因很多人很難達成一個共同滿意的協議而很高,……即便所有人之間的協議能夠達成,我們還必須考慮監察協議的成本,這些成本也可能很大。”而“產權的一個主要功能就是導引人們實現將外部性較大地內在化的激勵”。按照德姆塞茨的界定,外部性包括外部成本、外部收益及現金和非現金的外部性。明晰的產權制度將會使這些外部性內部化,從而提升經濟實體的運行效率。

按照《意見》要求,這次農村集體產權制度改革的任務包括:第一,開展集體資產清產核資。要求對集體所有的各類資產進行全面清產核資,摸清集體家底。第二,明確集體資產所有權。事實上屬于哪一級集體所有就確權到哪一級,不打亂原集體所有的界限,建立健全集體經濟組織。第三,加強農村集體資產的財務管理,切實做到財務公開。第四,確認集體組織成員身份,解決成員邊界不清問題。第五,從2017年起,用5年左右時間把集體經濟組織股份確權到人,完成經營性資產股份合作制改革,構建社區股份合作社,名稱可為經濟合作社或股份經濟合作社。第六,發揮農村集體經濟組織的功能作用,通過多種形式發展集體經濟。第七,搭建平臺,引導農村集體產權規范流轉和交易。此次改革的特點可歸納為產權明晰到組(組織)、股份明晰到人。這是20世紀80年代初期推行家庭承包經營制度以來對農村集體產權的第二次改革。從已經完成改革任務的15個省份來看,改革效果的確驗證了菲呂博騰和配杰威齊產權會影響激勵和行為的判斷,“產權不是指人與物之間的關系,而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權安排確定了每個人相應于物時的行為規范,每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關系,或承擔不遵守這種關系的成本。”改革后,由于集體產權的股份明晰到人、落實到戶,每個村民與集體經濟組織的關系由原來的福利分配(錢或物)轉變為按股分紅,由原來對集體經濟組織漠不關心到踴躍參與監督。越是集體經濟實力雄厚的地方,村民參加股改的積極性就越高。經過改革,原來的集體經濟“空殼村”,相當一部分開發了項目,積累了資金,獲得了分紅。如,廣西壯族自治區北海市銀海區在集體產權制度改革完成后,進一步引導各村按照資源開發、資產盤活、產業帶動、物業經營、服務創收、股份合作等六個方向發展壯大村集體經濟。截至2019年11月份,44個改革村由原來的集體經濟“空殼村”轉變為集體收入平均達到5萬元以上,收入總額達到651.5萬元的典型村。調研結果顯示,越是經濟欠發達地區,股改后農村集體經濟發展的效果越明顯,農民得到的實惠越多。由此,得出第一個命題:

命題1:以確權到人為主要特征的農村集體產權制度改革有助于提高集體經濟組織的運行效率,推動集體經濟發展。

產權制度改革對集體經濟發展的促進效果十分顯著。那么如何解釋改革與集體經濟發展之間的關系?誠然,產權是組織效率的重要影響因素,但不是唯一因素,組織效率還受經營者、項目類型、發展環境、社會經濟發展總體狀況等因素影響。其中,產權是基礎性因素,經營者是能動性因素。那么,此次產權制度改革能否調動經營者的積極性呢?調研發現,改革后各地均成立了股份合作社或者經濟合作社,理事長一般由村書記或者村委會主任擔任,職務擔當與改革前基本相同,但也有相應改變。改革前,理事長具有支配集體資產或資源的剩余索取權,對于年終利潤的規劃使用有決定權;改革后,改由章程或村民(代表)大會決定,甚至可以細化到將村中打掃衛生的費用、老年人福利等都寫進章程或納入合作社預算,理事長和其他經營管理人員只是合法地領取工資或者補貼。因此,從理論上講,經營者的積極性在改革后應該呈降低趨勢。這是此次改革和20世紀80年代初期改革的最大不同之處。80年代改革的實質是把產權(法律用語為承包經營權)和經營權都落實到農戶,因而極大地調動了農民積極性,將產權的效用發揮到了極大。而此次改革將產權以股份的形式落實到農戶,但經營權是不可分割的,限于農村精英缺失的前提,一般仍然由原來的村干部經營。由于產權明晰了,經營人員的權利相對減少了,經營管理的積極性和創造性下降,那么為什么經營效率反而在短期內提升了呢?這就出現了“產權悖論”。

《意見》提出“多種形式發展集體經濟”,要求各地“從實際出發探索發展集體經濟有效途徑”的改革任務,推薦了多種具體途徑,包括利用四荒地、果園、養殖水面等仍屬于集體經營的資源,通過招標的方式發展現代農業;利用人文、歷史資源和優美的生態環境發展休閑農業和鄉村旅游;利用閑置的廠房、辦公設備、集體經營性建設用地等以入股、自營等方式發展相應產業;整合各種資源、資金(包括政府幫扶資金)入股農業產業化龍頭企業或合作社;等等,并且,將集體經濟發展水平納入地方政府的考核指標。特別在貧困地區,尤其是目前掛牌督戰的貧困村、貧困縣,通過產權制度改革推動集體經濟發展已經成為脫貧的重要手段之一,如貴州省六盤水市的“三變”改革,即“資源變股權、資金變股金、農民變股民”。在已經完成改革試點任務的15個省份,通過改革推動集體經濟發展是其試點內容之一,而貧困地區則將脫貧作為改革的終極目標,于是,在雙重目標引導下,各地都積極實踐,通過培植產業、招商引資、發展農民合作社等多種方式,彰顯集體產權制度改革的效果。而縣、鄉鎮兩級政府工作人員為村干部數量和能力不足作補充和支撐,且由于扶貧是硬性任務和政績考核重要內容,進一步推動他們充分發揮積極性和創造性。黨的十八大以來,黨中央高度重視干部工作建設,2018年印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》,2019年印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》,充分體現出讓干部擔當作為的導向,新時代正向激勵干部工作的意愿更強烈、措施更得力。如,明確提出“大力選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部”“對不適宜擔任現職的領導干部應當進行調整,推進領導干部能上能下”“對符合有關規定給予容錯的干部,應當客觀公正對待”等,這就是產權制度改革推動集體經濟發展立見效果的“制度奧秘”。由此提出第二個命題:

命題2:建立干部正向激勵機制是農村集體產權制度改革發揮作用的重要原因,將推動農村集體經濟進一步發展。

此類正向激勵稱為制度激勵,是制度優勢的體現,也是堅持制度自信的具體體現。本文將采用多案例分析方法驗證命題2。由于所有案例都基于集體產權制度改革,其前提就是改革已經完成,農村集體產權已經清晰到人、落實到戶,因此,驗證了命題2就相當于驗證了命題1。從方法論上看,多案例研究方法對案例的選取有一致性的要求,即案例發生發展的背景應該是一致的。因此,選取的案例都以農村集體產權制度改革結束為前提,在脫貧攻堅的背景下,符合多案例方法的基本要求。

二、案例分析

本部分將對三個案例進行分析,并進行討論和總結。三個案例分別來自貴州省六盤水市、廣西壯族自治區貴港市覃塘區、山東省東平縣的改革實例。

(一)貴州六盤水:“三變”推動農村集體經濟發展

所謂“三變”,是指“資源變股權、資金變股金、農民變股民”。其中,資源變股權是指村集體將集體所有的土地、森林、草地、荒山、灘涂、水域等自然資源性資產和房屋、建設用地(物)、基礎設施等可經營性資產的使用權,通過合同或者協議方式,投資入股企業、合作社、家庭農場等新型農業經營主體,享有股份權利。資源是集體所有的資源和資產,也包括一部分資金。資金變股金是指將各級財政投入到農村的發展類、扶持類資金(補貼類、救濟類、應急類資金除外)等,在不改變資金使用性質和用途的前提下,量化為村集體或農民持有的資金,通過合同或協議方式,投資入股各類新型農業經營主體。農民也可以自愿以自有耕地和林地的承包經營權、宅基地的使用權,以及資金、實物、技術等,通過合同或協議方式投資入股經營主體。六盤水市的“三變”改革實際上是在市場化和農業現代化的大背景下,農村的各種資源價值量化后投資到各類經營主體中,通過經營主體的運作實現其價值最大化。2015年7月,六盤水市發布《六盤水市開展農村產權制度改革工作專題實施方案》規定,“建立督導檢查制度,加大考核力度,對農村產權制度改革進展情況實行月調度、季督查、半年小結、年終考評,并將考核結果納入各縣(特區、區)統籌城鄉發展工作考核和綜合目標考評內容。”同年8月,發布《關于資源變股權、資金變股金、農民變股民的指導意見》,不僅對“三變”內容作出了明確而具體的規定,還制定了“領導到位、責任到位、措施到位、人員到位,形成一級抓一級,層層抓落實”的工作機制和幫扶機制,處級領導尋找發展村級集體經濟路徑,協調項目,幫助解決工作推進中遇到的困難和問題;區直部門直接包保,負責提供政策、信息、資金、項目等支持和服務,并把村級集體經濟的發展納入鄉鎮街道的年度目標考核。六盤水市設計的“三變”改革思路,通過縣、鄉鎮兩級政府落實到村,通過村干部具體實施。把改革成效與政績考核結合起來,是推進改革的有效手段和制度優勢的具體體現,取得了明顯的效果。

六盤水市地處貴州西部烏蒙山區,“三變”改革前,大部分村集體積累很少,相當一部分甚至屬于“空殼村”。“三變”改革后,村集體可以把利用不充分和閑置的耕地、林地、荒山、池塘、場地等資源入股到新型農業經營主體,使這些資源充分發揮作用。產生經濟效益后,按照協議,一部分經濟效益歸村集體所有,從而使參與改革的村擺脫過去“等、靠、要”的狀態,并能夠利用資源、資金為農民提供公共服務。2014年以來,六盤水市共有16.52萬畝集體土地、8.21萬畝“四荒地”、32.18萬平方米水面、3450平方米房屋入股到各類新型農業經營主體。通過股權收益,促進村集體經濟收入增長2477萬元,消除“空殼村”157個,“空殼村”占比從2013年的53.8%下降到18.6%,2015年全市912個行政村全部實現村集體經濟積累的目標。如,盤縣淤泥鄉巖博村在“三變”改革中,多方籌資22萬元贖回村集體對外承包的1480多畝林場,并以此為抵押申請貸款,先后成立矸石磚廠、小鍋酒廠、火腿加工廠、休閑山莊4家集體企業和1家特種養殖專業合作社,村集體按股參與收益分紅。該村將22畝集體土地以每畝3萬元的標準作價入股,與36戶農民共同出資2380萬元創辦了特種養殖專業合作社,重點養殖綠殼蛋雞、野豬、芙蓉香雞等特殊品種,村集體出資占2.8%,農戶出資占97.2%。目前,該村集體資產總額已達5250萬元,其中集體林場市值已達1500多萬元,2014年集體分得紅利380萬元。再如,六枝特區墮卻鄉朗樹根村擁有大量的荒山、草坡和林地資源,該村把部分荒山草坡經營權承包到戶,鼓勵農戶入股當地的農業產業化龍頭企業西藏圣核農業科技股份有限公司用以發展核桃產業,全村有20個農戶將2512畝承包荒山草坡經營權入股該公司,按照協議,前5年(核桃基地建設期),每畝按30元支付農戶等額現金分紅;核桃產生經濟效益后,除去項目生產成本,公司、村民和村集體按7:2:1的比例進行分紅,每畝每年按2000元的純利潤計算,將產生503.6萬元的經濟總效益,村集體每年可增加經濟收益50萬元以上,農戶每年可增加經濟收益100萬元,每戶年收入將增長5萬元。

六盤水市“三變”改革的成功是多方面因素共同作用的結果。首先,把確權后農村集體和農民手中的資源與資產用途,從原來不充分利用向投資入股等多渠道拓展,實現了產權財富化,有效促進了村集體和農民增收。其次,對“三變”改革中涉及的各項工作的詳細內容、考核指標、完成時間都作了具體規定,任務和責任都落實到人,激發了省市縣各相關工作負責人的積極性和責任感。制度優勢下的考核機制是“三變”改革成功的基礎性條件。再次,六盤水市下轄的縣、特區都是國家級貧困縣(區),限期脫貧是基層政府的首要任務,將脫貧攻堅與產權制度改革統籌推進,并從制度上確保改革的成功推進,使“三變”成為脫貧攻堅的手段和重要內容,是重大創新性舉措。

(二)廣西壯族自治區:建立農村集體經濟孵化器,創新土地流轉模式

在近年來的脫貧攻堅中,廣西壯族自治區一直注重農村集體經濟發展。2017年6月,廣西壯族自治區印發《關于加快貧困村村級集體經濟發展的意見》,要求加快貧困村村級集體經濟發展,確保如期完成脫貧攻堅任務。2018年7月,發布《關于發展壯大村級集體經濟的若干政策措施》,進一步明確要求實現村級集體經濟組織全覆蓋,每個行政村均要設立和發展一個村民合作社,并把村民合作社培育成具有發展活力、能帶動集體經濟持續健康發展的經營主體;力爭2020年,每個行政村村級集體經濟年收入達到5萬元以上。2018年11月,發布《關于實施發展壯大村級集體經濟三年行動計劃(2018-2020年)的意見》(以下簡稱《三年行動計劃》),將農業農村廳集體產權制度改革工作融入黨委組織部發展壯大集體經濟工作中,實現兩部門工作有機結合,并對自治區各個階段農村集體經濟發展的目標任務作出具體規定和落實層次。

農村集體經濟“孵化器”和土地“預流轉”制度就是廣西貴港市覃塘區落實《三年行動計劃》的具體措施。覃塘區發布的《關于創建覃塘區發展村集體經濟孵化器的意見》,對孵化器的前期準備、組織實施和考核驗收等作出了具體規定,并把每項具體任務落實到相關委、辦、局。2019年1月,覃塘區發布《覃塘區加快農村土地承包經營權流轉推進農業適度規模經營的實施方案》,要求區、鄉鎮(街道)兩級限期成立農村土地流轉服務中心,村成立農村土地流轉服務站,不僅規定了土地流轉、“預流轉”的程序和方法,而且強化“三項保障”措施,凝聚村級集體經濟強大合力,推動村級集體經濟發展壯大。堅持黨建引領,凝聚多個部門資源力量,形成抓脫貧攻堅和集體經濟發展的強大合力,協調解決發展過程中遇到的問題。將發展村級集體經濟工作作為書記工程,落實縣、鎮、村“三級書記”抓村級集體經濟工作第一責任人的職責,形成“縣抓統籌、部門聯動、鎮級主導、村為主體”的工作格局,并著重強調了相關機構和個人的責任層次和落實問題。

覃塘區創新思路,建立村集體經濟孵化器,邀請農業、林業、水產畜牧、市場監管、稅務等部門入駐,為企業提供咨詢、注冊、業務指導和政策服務;邀請華夏助農、漢世偉、荷岸匯興、綠希望等農業產業化龍頭企業入駐,提供農技農資、市場信息、人員培訓等服務;邀請北部灣產權交易所、廣西金融投資集團等金融企業入駐,提供產權交易、金融、保險、信貸、物流等服務。孵化器提供各種要素及一站式服務,并為行政部門和企業提供免費咨詢,因此,企業進駐意愿強烈。各鄉鎮將村集體土地流轉等有關信息及時上傳孵化器,通過孵化器實現與投資方對接。截至2019年11月底,該孵化器已經孵化美系種豬養殖、黑木耳種植、百香果套種柑橘和富硒百香果種植等四大類集體經濟發展項目,覆蓋34個村,包括貧困村25個,共引進各類企業12家。其中,與漢世偉食品集團有限公司合作的現代豬舍建設項目,覆蓋12個貧困村,涉及資金418萬元,貧困戶與企業簽訂豬舍租賃協議,按投資資金10%的比例享受租金,使4000多戶貧困戶直接受益,并解決610人的就業問題;荷岸匯興公司指導毛木耳種植項目,每個村通過出售毛木耳獲得的集體經濟收入超過1萬元;華夏助農公司指導孵化的金葵砂糖橘項目,預計2020年底每個村可獲得集體收入20萬元。

孵化器的產權交易是與覃塘區首創的農村土地預流轉制度緊密結合在一起的。覃塘區成立的區、鄉鎮(街道)、村(社區)三級農村土地預流轉服務機構(農地服務公司),大力推行土地預流轉模式。所謂土地預流轉,就是由村農業服務公司出面和有流轉意愿的農民協商,簽訂《土地預流轉、流轉協議書》,先把土地預流轉,再由農地服務公司集中起來流轉給有需求的企業。孵化器在此充分發揮平臺作用,將預流轉土地和集體資產放到產權交易平臺掛牌、招租,截至2019年11月底,已掛牌45宗7704.17畝土地,成功交易15宗2300多畝土地,成交總金額達934.76萬元。其中,平天山林場譚坪林站4林班14小班(面積約211.5畝)轉讓項目起拍價78萬元,經100次競價,最終以111.4萬元成交,增值率達42.82%。這一創新性做法節約了企業與農戶對接流轉土地的交易成本,有效促進項目落地。覃塘區對于新增連片預流轉土地面積達到100畝以上的村集體,給予30元/畝的服務經費支持。樟木鎮是土地預流轉的發源地。由于很多農民外出打工,10.5萬畝耕地中拋荒地達到0.5萬畝,鎮黨委、政府指導各村成立農業服務公司,針對外出打工農民的土地進行預流轉,一旦有企業流轉則把流轉費用全部支付給農戶。2016年以來,樟木鎮共預流轉土地4.5萬畝,占全鎮耕地面積的44.1%;建立各類扶貧項目創業基地24個,完成總投資11.3億元。根據覃塘區的獎勵政策,樟木鎮川山、寺江、元金等村僅獎勵的服務費就達到15萬元,有效增加了村集體經濟收入。僅2019年,覃塘區新增預流轉土地就達4.4萬畝,轉為正式土地流轉面積2.7萬畝。在招商引資過程中,村集體還以場地、房屋、辦公場所、山林、池塘等入股企業,獲取一部分集體經濟收入。

集體經濟孵化器和土地預流轉是貴港市覃塘區在農村集體經濟發展中的重大制度創新,在實現產權明晰化的基礎上,形成農村集體經濟發展的新模式。這個模式的重要特點是以“壓實工作責任,發揮部門協同聯動,加強跟蹤指導與督查檢查相關機構和個人的責任層次落實制度”最大限度地激發人的主觀能動性。如,區、鄉鎮(街道)成立的農村土地流轉服務中心和村成立的農村土地流轉服務站,這三級農村土地預流轉服務機構都發揮了重要作用。哪些農民的土地需要預流轉?怎樣動員他們預流轉?流轉后怎樣根據企業的要求平整或連片?這些都需要各級干部走下去,在重點考察、調研的基礎上發揮主觀能動性。再如,促進預流轉土地正式流轉,僅僅依靠孵化器平臺是不夠的,還需要各級干部做好招商引資工作,引導企業到本地投資,這樣孵化器才能發揮作用。因此,制度創新需要激發各級干部的主觀能動性,使其切實以推進產權制度改革為目的,其中制度激勵起到了關鍵作用。

(三)山東東平:資源、資金股份合作,擴大集體經濟收入來源

山東省東平縣在產權制度改革過程中,充分利用當地各種資源和扶貧資金,發展股份合作社或入股企業,有效擴大了集體經濟收入來源。東平縣土地資源比較豐富,除86萬畝耕地實行家庭承包經營外,還有尚未承包到戶的“四荒地”20多萬畝。長期以來,“四荒地”資源權責不明,缺乏管理,任人隨意占用,導致集體資產流失。東平縣是全國第二、全省第一移民大縣,每年撥付的財政扶持資金和其他涉農資金達3億多元,長久以來一直采用“平均到戶、分散使用”的方式,導致資金使用效率低下,即使發放大量扶持資金也很難發揮作用。東平縣委、縣政府出臺的《關于深化農村集體產權股份合作制改革做好國家農村改革試驗區建設工作的意見》,對全縣推進農村改革試驗區建設、做好集體產權股份合作制改革提出了明確要求;在總結試驗成果的基礎上,研究制訂了《關于深入推進農村集體產權制度改革的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)《東平縣農村集體經濟組織管理辦法(試行)》《東平縣農村集體經濟組織成員資格認定指導意見》《東平縣農村集體經濟組織登記管理暫行辦法》和《東平縣農村股份經濟合作社股權證書管理辦法》,對改革的基本程序、清產核資、成員界定、股權設置和經濟合作社登記管理等方面作出了具體的制度性規范,做到改革工作有章可循、有規可依,并明確規定了對各級干部的考核辦法、考核指標,動員各部門聚焦考核、達標創標。對市縣扶持村級集體經濟發展工作開展情況、項目建設情況和績效目標完成情況等,進行綜合性的考核和評價,堅持定性與定量相結合,確定量化測定分值,以年度為周期,設定6個一級指標、17個二級指標和32個三級指標,采取成本效益分析、公眾評判等方法,通過召開座談會、查看檔案資料、進村入戶調查、現場察看項目等方式進行,并建立三年持續跟蹤問效制度,強化責任落實,按照“誰考評、誰保管”的原則,建立績效考評檔案,按規定妥善保管。強調各級各部門要從政治和全局的高度,將產權制度改革成效作為地方各級領導班子及有關領導干部考核內容,對發展集體經濟貢獻突出的單位和個人予以表彰。要求各級干部提高思想認識,充分認識抓好考核工作的重要性和必要性,切實增強工作的責任感和緊迫感,通過強化組織領導,狠抓工作落實,明確責任,加大督導落實力度,從制度層面激勵各級干部做好集體產權改革工作,推動農村集體經濟發展。

東平縣以“四荒地”等資源性資產入股農業企業,進行股份合作制改革,規定凡集體經營的“四荒地”類資源人均面積0.5畝以上的村,都要明晰集體成員占有的份額,由改革后成立的經濟合作社統一經營。各類政策性扶持資金量化到人,集中使用。具體做法包括土地入股和扶貧資金股份化。建立以土地股份合作經營為主的股份經濟合作社,并引導農戶以家庭承包經營土地自愿入股。《實施意見》明確要求農村集體產權制度改革后的集體經濟組織,“是集體資產管理的主體,是特殊的經濟組織,可以稱為經濟合作社,也可以稱為股份經濟合作社。”東平縣創造性地要求各地在建立股份經濟合作社時,可以集體土地入股。根據東平縣原農業局發布的《東平縣農村集體產權股份合作制改革工作指導意見》,“改革后成立的股份經濟合作社,不同于一般的企業和專業合作社,它作為村集體內部所有成員共有共享的集體經濟組織,還相應承擔壯大集體經濟、發展村級公益事業、服務集體成員的職能。”“引導和鼓勵合作社根據自身資產和自然資源狀況,運用項目制、現金配股、土地入股等方式,與股東、相關市場主體發展混合所有制經濟。”在經濟合作社資源股份設置上,實行A、B兩類股份,A股為集體配置股,由“四荒地”等資源轉化而來;B股為個人自愿股,由成員以家庭承包經營土地自愿入股,實行“租金保底+分紅”,確保成員家庭承包地的基本收益權。從實踐看,經濟合作社的運作實現了集體和農戶雙增收的目標。如,東平縣梯門鎮西溝流村將集體所有的1000畝荒山折股量化給村民后,由股份經濟合作社統一經營,同時引導農戶自愿將零星分散的承包土地1000畝入股,通過招商引資發展有機櫻桃、石榴等高效優質林果規模種植,村民入股和量化土地每畝增收200多元,集體年增收10萬元。同時,項目經營提供長年務工崗位40余個,年人均工資性收入13 000元;果實采摘季節增加務工人員400余人,年人均工資性收入3000多元,提高了本地農民的務工收入。再如,東平縣彭集街道后圍村在改革后建立股份經濟合作社時,設置資產股、資源A股、資源B股三類股份,比例為1:1:1.33(資產股30%、資源A股30%、資源B股40%)。其中,資產股分為集體股和個人股,集體股不超過30%,個人股不低于70%;資源A股由村內非農用地(“四荒地”)折合成股份構成,分為集體股和個人股,集體股不超過30%,個人股不低于70%,全村共有非農用地310畝,29%留作集體股(90畝),71%配置給合作社成員(220畝);資源B股指家庭承包經營土地,在自愿的前提下入股合作社,入股期限不低于5年。資源B股按照每標準畝土地配置15股計算,實行“保底+分紅”,即以當年土地流轉價格為參考標準給予保底,同時與資產股、資源A股同等享受股份經濟合作社的分紅。合作社成立后,實行政社分離,選舉村內經營能人擔任理事長,統一經營苗木花卉,第一個年度(2018年)每股可分紅15元,按平均每戶30股計算,戶均分紅450元,村集體年增收10萬余元。

實行各類政策性扶持資金股份化,以產業發展促進脫貧攻堅。該縣規定凡集體承接政策性扶持資金人均1000元以上的村,將資金折股量化到扶持對象后,必須集中形成股份合作制經營項目,實現扶持資金集中使用。在經營方式上主要有三種類型:一是自主經營型,對班子強、有產業的村,建設種、養、加特色園區,進行自主經營。如,彭集街道馬流澤村股份經濟合作社利用集體經濟增收項目扶持資金90萬元,自主發展草莓采摘園,2017年集體收入達30多萬元,合作社成員每人分紅160元。二是合作經營型,對經營能力不足的村,引入工商資本參股,發展新型農業經營主體。如,接山鎮夏謝五村共317戶、1355人,其中貧困人口多達146戶、500人,是省級貧困村。該村通過招商引資,與江蘇立華牧業有限公司、東平富華養殖設備有限公司達成了協議,共同開發“雪山”牌草雞養殖項目。項目總投資455萬元,其中,村集體45畝土地產權股折合資金50萬元,兩年省級專項扶貧資金160萬元,村內大戶自愿入股50萬元,江蘇立華牧業有限公司投入技術股、東平富華養殖設備有限公司投入設備股共折合股金195萬元,盈利按以上比例分紅。專項扶貧資金股歸全體貧困戶共有,按貧困人口平均分紅,貧困群眾在享受資金入股分紅的同時還可以在養雞場務工取得收入。三是租賃經營型,對無資源無條件的村,通過出租土地或設施獲取集體收入。如,老湖鎮西三村為無地移民村,農民有散養雞的習慣,但由于養殖規模小、風險大、品質低,盈利較少。通過整合南水北調移民扶持資金1410萬元,建設2.2萬平方米的特種動物養殖場,將使用權按面積折股量化給全體村民,由經營大戶租賃經營,租金由村集體和村民按股共享,既增加了集體收入,又實現了村民如期脫貧的目標。

改革形成的產權明晰化和“資產股+資源A股+資源B股”等具有地方特色的制度創新是集體經濟發展的基礎,以推進集體經濟發展、移民搬遷和脫貧攻堅三重“硬性任務”為目標,按照職責分工進行任務落實,任務細化到小項,責任壓實到個人,確保各項任務都有落地方案,并強化監督保障,定期對各部門落實任務情況進行檢查,對進度緩慢、落實不到位的部門要求其立即整改,限期不整改的,約談其分工負責人,并將該情況記入全年考核,以此調動縣、鄉鎮、村三級組織的積極性,共同推動東平縣農村集體經濟的發展。

(四)案例小結

三個案例都是農業農村部農村集體產權制度改革試點縣(市、區),屬于經濟欠發達地區。其中,廣西壯族自治區貴港市覃塘區和貴州省六盤水市屬于西部地區,都有國家級和省級貧困村;山東省東平縣盡管地處經濟較為發達的山東省,但移民搬遷任務重,經濟欠發達且部分村屬于省級貧困村,承擔著移民安置和脫貧攻堅雙重任務。由于脫貧目標的達成有時間要求,三個區縣在設計年度集體產權制度改革方案時,都選擇將改革和脫貧結合在一起,即改革方案的設計,尤其是改革內容之一的集體經濟發展方案的設計要有利于實現脫貧攻堅目標,六盤水市和東平縣政策性扶持資金(包括扶貧資金)入股合作社的設計就是脫貧的手段之一。而脫貧攻堅任務越是接近2020年就越繁重,這使得各級政府必須進行制度激勵,加強驗收和考核,充分調動各級干部的積極性和主觀能動性,充分發揮各類資源的作用。截至目前,正向激勵的干部工作制度激發了干部隊伍的積極性、主動性,激勵各級干部進行具有地方特色的制度創新,是三個案例中的經濟合作社、股份經濟合作社運轉良好的最重要原因,也是產權制度改革有效促進農村集體經濟發展的重要原因。這就驗證了本文的命題2,即現行制度對干部的正向激勵是農村集體產權制度發揮作用的重要原因,會推動農村集體經濟進一步發展。當然,由于集體產權制度改革是前提條件,因而命題1也得以驗證。

三、后脫貧時代繼續推動農村集體經濟發展的對策建議

本文用經濟欠發達地區的案例驗證了命題,實際上,即使在北京、上海、浙江、廣東這樣的經濟發達地區,依然可以找出相應的足以證明命題的案例。如,廣東省惠州市惠城區在集體產權制度改革中制定了《惠城區開展扶持村級集體經濟試點工作壯大村級集體經濟的實施方案》,對納入惠州市扶持村級集體經濟試點工作范圍的8個村每村支持50萬元,用于盤活集體資產、開發特色產業項目等,取得了明顯的效果。2020年,我國將完成脫貧攻堅任務。在后脫貧時代,繼續推進農村集體經濟發展,要做好以下幾方面重點工作。

(一)穩定產權結構

由于脫貧攻堅具有政治動員性質,所構建經濟實體的產權結構并不穩定。如,六盤水市和東平縣用政策性資金(扶貧資金、移民搬遷資金等)入股到合作社和企業,2020年脫貧攻堅任務完成后,或東平縣移民安置任務結束后,這樣的政策性資金還會不會繼續下發?貧困戶脫貧后,是否還應該繼續享受政策性資金的分紅?這些都是需要結合各地實際情況深入研究的問題。從一些地區的規定看,貧困戶脫貧后,原享受的政策性資金分紅轉為集體所有,這從將脫貧作為一項任務的角度看是沒有問題的,但從產權角度看,政策性資金作為股金,其產權應該屬于原貧困戶,每年的分紅是股金產生的,不應該因為脫貧就剝奪了該農戶對于原政策性資金的產權。實際上,在相當長一段時間里,很多地方都是把這筆資金直接發放到戶的。產權結構的不穩定必然會影響組織運行效率,影響后脫貧時代農村集體經濟發展的效果。因此,應穩定產權結構。

(二)構建農村集體經濟發展的長效機制

促進集體經濟發展到一個較高的水平,需要構建股份經濟合作社、經濟合作社的長期發展機制,首先要建設一支經營管理人才隊伍,保證集體經濟組織良性運行。根據一些地方的經驗,合作社理事長不一定由原村干部擔任,可以由合作社成員大會或代表大會選舉出有經營能力的村民擔任,如,聘請本村的民營企業家擔任合作社理事長,或者理事長由原村干部擔任,外聘職業經理人擔任合作社社長,全面負責合作社的經營活動。對于確實沒有經營管理人才或找不到經營項目的村,可以借鑒東平縣的經驗,以現有的資源、資產入股到農業產業化龍頭企業或者實力雄厚的農民專業合作社,也可以實現集體資產的增值保值,確保集體經濟發展。

(三)重視改革后農村集體經濟組織的合法經營建設

根據《意見》,改革后的農村集體經濟組織一般為股份經濟合作社或經濟合作社,在農業農村部門登記。盡管農業農村部門賦予其社會信用代碼,但畢竟其不具備企業法人或合作社法人的資格,與其他社會組織進行交易時會受到諸多限制。這個問題在改革過程中由于有地方政府的背書,矛盾尚沒有充分顯現,但改革完成后,股份經濟合作社或經濟合作社獨立走向社會,必然會遇到身份合法化問題。因此,建議在改革全面完成前農業農村部門和市場監管部門協商,盡快賦予農村集體經濟組織的完全市場主體地位,消除其參與市場活動的各種障礙。

(四)優化農村集體經濟組織發展的制度環境

盡快制定農村集體經濟組織法,賦予農村集體經濟組織的合法地位。根據《民法總則》第九十九條規定:“農村集體經濟組織依法取得法人資格。法律、行政法規對農村集體經濟組織有規定的,依照其規定。”換句話說,《民法總則》確定了農村集體經濟組織的法人主體地位,但對于其主體特征、構成、結構、運作規則、與其他市場主體之間的關系等,都需要專門的法律法規予以規定。因此,農村集體經濟組織法的出臺,將會極大地優化農村集體經濟組織發展的制度環境。


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